هنر نیوز - نقایص پیشنویس لایحه قانونی مدیریت شهری در حوزه میراث فرهنگی

نقایص پیشنویس لایحه قانونی مدیریت شهری در حوزه میراث فرهنگی

یک حقوقدان گفت: در یکی از بندهای «لایحه قانونی مدیریت شهری» تعیین حریم و ضوابط آثار تاریخی در صلاحیت شهرداری و شورای شهر قرار می‌گیرد در حالی که اختیار برعهده سازمان میراث فرهنگی است. در این حالت تعیین ضوابط حریم که بسیار مهم است در صلاحیت شورای شهر قرار می‌گیرد ! و شورا می‌تواند خارج از قلمرو صلاحیت خودش هم تعیین تکلیف کند در حالی که این یک موضوع تخصصی است و شورا در این زمینه صلاحیت لازم را ندارد.

به گزارش هنرنیوز،محمدرضا عظیمی، حقوقدان و وکیل دادگستری در نشست «شهرداری با میراث فرهنگی چه خواهد کرد ؟» اظهار کرد: در پاسخ به پرسش این نشست باید گفت شهرداری قطعاً میراث فرهنگی را نابود خواهد کرد.

وی که به بررسی موانع و خلأهای قانونی پیش نویس «لایحه قانونی مدیریت شهری» بند ۳ و ۴ ماده ۴۴، بخش سوم: شهرسازی - معماری و زیرساخت ماده ۸۸، ماده ۱۳۰ و ۱۳۱، بخش اجتماعی، فرهنگی و هنری، ماده ۱۷۴ – فرهنگی – بند ۷ می‌پرداخت، گفت: اهداف مد نظر پیشنویسان این لایحه و موازین قانونی و خط قرمز‌هایی که پایبندی بوجود می‌آورد اساساً در این لایحه رعایت نشده است. در یک کلام این یک لایحه نامنسجم، به دور از واقعیات و تجربیات عملی ساده و جاری و فاقد اصول صحیح قانونی است.
او افزود: این لایحه در اجرای ماده ۱۷۳ قانون برنامه پنجم توسعه تدوین شده که در این قانون دولت مجاز است طرحی را برای مدیریت جامع و یکپارچه شهری تدوین کند. در پیشنویس این لایحه از زبان وزیر کشور ضرورتهایی که ناشی یا باعث تدوین این لایحه شده ، به ترتیب ذکر شده است، از جمله اثرگذاری مثبت مدیریت شهری، انجام امور محلی توسط مدیریت شهری و لزوم تفکیک آن از امور ملی و سمت دهی امور عمومی به عدم تمرکز.

عظیمی توضیح داد: البته پیش‌نویس این طرح ضمن پایبندی به اصول کلی حاکم بر کشور و در نظر گرفتن قانون اساسی حوزه های حاکمیت ذاتی دولت در امور مدیریت شهری از جمله نظارت، حمایت جریان کلی مدیریت امور در شهر و... با تکیه بر ظرفیت‌های قانون اساسی اصل شوراها و با توجه به انجام مطالعات تطبیقی در ۱۸ کشور دنیا تهیه شده است.

او ادامه داد: البته اقرار و اذعان هم کردند که ممکن است تناقضاتی با سایر قوانین جاری کشور داشته باشد. همچنین تدوین‌کنندگان اعلام کردند که از نقد استقبال می‌کنند. آنچه ارائه کنندگان در مورد آن کوشش کردند این است که هرآنچه تا کنون در حوزه مدیریت امور شهری، در دست اجزای مختلف حاکمیت و دولت بوده است؛ مدیریت کلی آنها توأم با منابع مالی، انسانی و تجهیزاتی این دستگاه‌ها از دولت منتضع و به حاکم تمام عیار شهر یعنی دولت مرد شهر واگذار شود.

این حقوقدان با اشاره به این که به نظر نمی‌رسد در موارد تدوین بخش میراث فرهنگی پیش‌نویس «لایحه قانونی مدیریت شهری» اساسا دغدغه میراث فرهنگی وجود داشته باشد، گفت: آنچه برای تدوین کنندگان مد نظر بوده و در جای جای این لایحه قابل مشاهده است صرفاً تحقق مدیریت جامع شهر است یعنی هر آنچه امور محلی خوانده می‌شود به شهردار و شورای شهر واگذار شود. همچنین در شهرهای دارای بیش از ۲۰۰ هزار نفر جمعیت شهردار مستقیما توسط مردم انتخاب می‌شود.

وی اظهار کرد: اما قدم برداشته شده برای این رویکرد ماده ، ۱۷۳یک قدم علیل است که در همین نقطه شروع لایحه با مشکل روبروست چراکه وظایف حاکمیتی اساساً قابل واگذاری نیست.

او توضیح داد: رویکرد ماده ۱۷۳ برای تحقق مدیریت جامع شهری در واقع معطوف به واگذاری تصدی‌های دولتی است. یعنی اعمال تصدی‌گرایانه دولت. در این باره باید گفت آنجا که دولت همانند سایر اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی اموری را برعهده دارد، در واقع انجام دهنده اعمال تصدی گری است که این امور قابل واگذاری است.

عظیمی بیان کرد: در ماده ۸ مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ که کلیه دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی را جز در مواردی در برمی‌گیرد تشریح شده امور حاکمیتی آن دسته از حقوقی است که تحقق آن باعث اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل تمام اقشار جامعه می شود. از جمله حفظ محیط زیست و منابع طبیعی و میراث فرهنگی که در بند ط بدان تأکید شده است.

او اضافه کرد: البته در پیش‌نویس «لایحه قانونی مدیریت شهری» علاوه بر میراث فرهنگی در مورد محیط زیست نیز چنین تصمیمی گرفته شده است. همچنین باید اداره آب و برق و گاز و ... هم منحل و زیر نظر شهرداری اداره شود اما براساس قانون فعلی حفظ و نگهداری میراث و محیط زیست در زمره امور حاکمیتی است و هیچ دولتی نه تنوانسته و نمی‌تواند وظایف ذاتی خود را از خودش جدا کند.

وی تصریح کرد: حاکمیت نفس قدرت است. حاکمیت قدرت برتر فرماندهی و منبع اقتصادی است. چگونه ما می توانیم این حاکمیت را از دولت بگیریم و به شهرداری یا هر ارگان دیگر واگذار کنیم.

این وکیل دادگستری اذعان کرد: همچنین در خطوط قرمزی که وزیر کشور در پیشگفتار انتخاب کرده است، حوزه‌های حاکمیتی دولت در تدوین لایحه مدنظر قرار گرفته است که من نظری خلاف این دارم و معتقدم اساسا هیچ نظارت، هدایت و حمایتی برای دولت پیش بینی نشده است. در شهرهای ۲۰۰ هزار نفر به بالا که شهردار توسط مردم انتخاب خواهد شد عملاً هیچ نظارتی برای دولت پیش بینی نشده است و در شهرهایی با جمعیت کمتراز ۲۰۰ هزار نفر هم نظارت با شورای شهر است.

وی با اشاره به این که از سویی تعهدات بین المللی مغفول مانده است، گفت: دولت ایران برطبق کنوانسیون‌های بین المللی در زمینه میراث فرهنگی و محیط زیست به جامعه متعهد است. حال با این وضع ، وظایف و اختیارات را از دولت گرفته می‌شود اما مسوولیت اعمال غیر برعهده دولت باقی می‌ماند!

او همچنین به تعهدات بین‌المللی دولت‌ها از جمله در ایران اشاره کرد و افزود:طبق ماده ۲۷ معاهده وین هیچ دولتی نمی‌تواند به عذر مقررات داخلی،عدم انجام تعهدات خودش را توجیه کند. و این که دولت بگوید امور از دست من خارج و به شهرداری‌ها سپرده شده اساساً از سوی کنوانسیون‌های بین‌المللی قابل پذیرش نیست. ما کنوانسیون‌ها را امضا کرده و نسبت بدان متعهد هستیم. ما عضو سازمان جهانی یونسکو هستیم و آثاری که در فهرست یونسکو به ثبت رسیده، ما را متعهد می‌کند. آن چنان که در قضیه جهان نما شهرداری تخلف کرد اما در نهایت این دولت بود که زیر فشار یونسکو مجبور شد هزینه تخریب را به شهرداری بپردازد تا او از این قضیه تمکین کند.

عظیمی باردیگر تأکید کرد که در ماده ۴۴ این لایحه مدیریت فعالیت‌های ذیل از زمان لازم الاجرا شدن این قانون از دستگاه های اجرایی مربوطه منتضع و توأم با منابع مالی و انسانی و تجهیزاتی به شهرداری ها واگذار می‌شود.

او تشریح کرد: بند ۴ این ماده به میر اث فرهنگی مربوط می‌شود که در آن آمده است:« حفاظت، تعمیر، احیا، مدیریت و بهره‌برداری از آثار و ابنیه و مجموعه‌های ارزشمند تاریخی و فرهنگی موضوع بند ۱۰ ماده ۳ اساسنامه قانون میراث فرهنگی به جز آن دسته از آثار و ابنیه‌هایی که جزو آثار ملی محسوب می‌شوند و همچنین تدوین، ارائه ضوابط و حریم آثار تاریخی و سایر الزامات لازم برای واگذاری به شهرداری جهت تصویب به شورای اسلامی ارسال می‌شود.

این حقوقدان در مورد نقایص این بند توضیح داد: اولاً نه در اصل این ماده و نه سایر مواد لایحه «قانونی مدیریت شهری» مشخص نشده کلا انتظار این مدیریت از میراث فرهنگی در شهرداری و واگذاری تمام امکانات مالی انسانی و تجهیزات یک دستگاه دولتی به یک نهاد غیر دولتی چیست و به چه کیفیت باید باشد. از طرفی قوانین دیگر هم که اساسا ناظر بر این موضوع نیستند. در نتیجه این قوانین با نقص روبه رو است و برای تصویب آن قطعا نیازمند قوانین و آیین نامه باید بود.

وی همچنین این پرسش را مطرح کرد که اساساً کدام ضرورت ایجاب می‌کند که وظایف حاکمیتی از میراث گرفته و به شهرداری واگذار شود ( جدای از اقدام غیر قانونی) تجربه تاریخی و کارنامه تاریخی شهرداری‌ها را در این زمینه نباید از یاد برد.

عظیمی با تأکید بر این که ظاهرا تدوین کنندگان به جای ایران ، عملکرد شهرداران لندن، پاریس، شیکاگو و توکیو را در تدوین مد نظر گرفتند، گفت: شهرداری ‌های ایران عیار خودشان را نشان دادند تجربه برج «جهان نما» تنها تجربه گذشته نبود، مترو هم هنوز هست. اصفهان دارای یکی از کارآمدترین شهرداری هاست اما در زمینه میراث فرهنگی عملکرد وحشتناکی از خود نشان داده است. سرمایه گذار «جهان نما» شهرداری بود که توانست از ظرفیت های قانونی برای تخلف بهره برداری کند و کمسیون ماده ۵ را با خود همراه سازد و شد آنچه نباید اتفاق می‌افتاد.

وی اضافه کرد: اساسا ضرورت‌های یکسان و فنی مشخص ایجاب می‌کند از محیط زیست و میراث فرهنگی حمایت شود. اما در این بند، بین آثار ملی و غیر ملی تفکیک ایجاد شده و می‌گوید آنهایی که جزو آثار ملی هستند تحت اختیار سازمان میراث فرهنگی باقی می مانند اما کل حیات و ممات غیر ازاین دسته از آثار به دست شهرداری سپرده می‌شود!

او گفت: شاید این گونه فکر کردند که چون این آثار واجد وصف ملی هستند در نتیجه جنبه حاکمیتی دارند و باید همچنان برای دولت باقی بمانند اما سایر آثار خیر؟! ما در این زمینه نقص قانونی داریم فرضاً آثاری که تا پایان سلسله زندیه یعنی تا سال ۱۱۷۳ شمسی احداث شدند، می توانند به فهرست آثار ملی اضافه شوند البته در سال ۱۳۵۲ تا حدودی این نقص برطرف شد اما صرفا آثار غیر منقول را از این شمار خارج کردند و توانستند در فهرست آثار ملی آنها را اضافه کنند.

این حقوقدان در ادامه اظهار کرد: از سویی بسیاری از بناهای ارزشمند یا ناشناخته هستند یا مغفول واقع شدند و با این لایحه دیگر در حمایت و صلاحیت میراث فرهنگی قرار نمی‌گیرند و تحت حمایت شهرداری هستند مگر آن که ثبت ملی شوند و جنبه حاکمیتی پیدا کنند تا به دولت تفویض شوند.

او تأکید کرد: وجود این مقرره دوپارگی مدیریتی ایجاد می‌کند و ضابطه دقیقی هم ندارد. از طرفی هرچند آثار ملی و غیر ملی تفکیک شده است اما در ادامه این لایحه می‌گوید:« ...و تدوین و ارائه ضوابط و حریم و سایر الزامات لازم ...» اینجا هیچ تفکیکی بین آثار ملی و غیر ملی وجود ندارد. در نتیجه تعیین حریم و ضوابط آثار تاریخی در صلاحیت شهرداری و شورای شهر قرار می‌گیرد در حالی که اختیار برعهده سازمان است اما تعیین ضوابط حریم که بسیار بسیار مهم است در صلاحیت شورای شهر است! و شورا می‌تواند خارج از قلمرو صلاحیت خودش هم تعیین تکلیف کند در حالی که صلاحیت لازم را ندارد.

عظیمی یادآور شد: همین بحث ضوابط حریم آثار تاریخی در بند ۳ اساسنامه میراث فرهنگی وجود دارد که اثبات می‌کند این جزو وظایف حاکمیتی است.

او در بخش دیگری از سخنانش به ماده ۵۶۰ قانون مجازات اسلامی در مورد آثار تاریخی اشاره کرد که با تصویب این لایحه باید اصلاح شود.

وی توضیح داد: براساس این قانون، تخلف از ضوابط میراث جرم است. در صورتی که آثار فرهنگی که در محدوده شهری واقع‌اند و غیر ملی به شمار می‌روند، تعیین ضوابط حریمشان به شورای شهر و شهرداری سپرده شود باید این قانون اصلاح شود چرا که متولی دیگر شهرداری می شود نه میراث فرهنگی!

او خاطر نشان کرد: تنها نکته مثبت این لایحه ماده ۱۰۲ است که عدم رعایت ضوابط شهرسازی در ساخت و سازها با کاربری‌های مختلف و صدور پروانه مغایر با طرح توسعه تفصیلی جرم است و دادگاه رسیدگی کننده موظف است بنا بر شکایت شهرداری یا مقام صالح قضایی یا هر شخص ذی نفع دستور توقف عملیات را صادر کند و اعاده به وضع سابق کند و متهم را به ۶ ماه تا ۳ سال حبس محکوم و امکان تبدیل حبس به جزای نقدی را هم از قاضی گرفته است که این بازدارندگی خوبی دارد.